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为贯彻落实中央关于构建简约高效基层管理体系的有关精神，宁海县委编办立足宁海机构编制实际，对全县18个乡镇（街道）编制使用情况及存在的问题进行了全面深入地摸底分析，并以分析全县重点工程（项目）数量分布及完成进度、投资额度等为切入口，提出编制效益评估及周转的可行性对策建议，为统筹优化乡镇（街道）编制使用提供有益借鉴。
一、乡镇（街道）编制使用现状及问题分析
纵观历次乡镇（街道）机构改革，在机构编制保持相对稳定的基础上，如对机构编制做适当调整，有两个主要依据：一是省市机构限额要求；二是乡镇（街道）分类类别。宁海县一般乡镇（街道）有5个；较大乡镇（街道）有8个；特大镇（街道）有5个。
图1 各乡镇（街道）综合赋分与行政（事业）编制数对比折线图
根据机构编制实名制月报数据显示：宁海县乡镇（街道）各类编制空编不足100名。空编主要集中在9个乡镇（街道），占乡镇（街道）总空编的83.5%。
图2 各乡镇(街道)事业编制使用情况柱状图
乡镇（街道）的干部力量配备问题不是简单的人员短缺，还有多方面、更深层次的潜在问题。目前，乡镇（街道）干部队伍中，非县管干部（以下称一般干部）占比74%。具体情况如下：
（一）结构性问题较为突出。一是从年龄结构来看：越溪乡及四个街道干部老龄化相对严重。根据实名制系统数据分析，18个乡镇街道一般干部的平均年龄为38.4周岁，其中：胡陈乡、桑洲镇、大佳何镇、深甽镇、岔路镇明显低于38.4这一年龄均值；而越溪乡、跃龙街道、梅林街道、桃源街道、桥头胡街道等5地的干部平均年龄则明显高于均值，差距较大（详见图3所示）。从50岁以上干部占比来看，越溪乡、跃龙街道、梅林街道、桥头胡街道、桃源街道也相对较高，而35岁及以下干部的占比偏低。
图3 乡镇（街道）一般干部平均年龄折线图
二是从性别比例来看：桃源街道男性干部比例过低。受女性生产休假、农村实际工作等因素影响，乡镇（街道）对男性干部的需求更为迫切。18个乡镇（街道）一般干部中，男性干部占比60%。经数据分析，除桃源街道男性干部占比仅45%外，茶院乡、深甽镇低于均值5个百分点以上。与男性干部占比较高的一市镇、越溪乡差距超过10%以上（详见图4所示）。
图4 乡镇（街道）一般干部男性占比折线图
（二）流向性问题日益显现。据实名制系统出入编数据显示：剔除为“人岗一致”发起的干部调动外，近五年来，通过公开考录（招聘）、乡镇（街道）之间调动、县外调入等形式进入乡镇（街道）的，约450名行政（事业）干部。这其中，面向社会公开招考（聘）入编的占比82%，剩余的干部中，有乡镇（街道）之间交流调动的干部、县域外调回宁海的干部、军转干部、转业士官等，从县级机关及其下属单位调入乡镇（街道）的非常少。
近五年，剔除干部提拔、自然减员等因素影响，共办理调出乡镇（街道）的干部占入编总人数47%。除跃龙街道、桃源街道、梅林街道三个街道干部出入基本持平外，其他15个乡镇（街道）调出干部人数均高于调入干部人数。详见图5所示。
图5 乡镇（街道）近五年调入（出）人数对比
结合各乡镇（街道）调出人数在一般干部总人数中的占比情况分析发现：桥头胡街道、越溪乡、长街镇、深甽镇调出干部人数相对较多，占比也较高，达到30%-35%。
图6 乡镇（街道）近五年调出人数占比情况
二、基于县重点项目所涉工作任务的对比
鉴于所有乡镇（街道）都有重点工程，且分类较全，涉及工程建设、民生建设等各个方面，基本可以涵盖乡镇（街道）方方面面，可以充分体现乡镇（街道）的工作量，故将其作为核心指标，也契合县委县政府关于夺取“经济、平安、党建”等三张高分报表的要求。根据县政府督查室、县发改局、县经信局等提供的《2021年县级重点项目计划》和《县“十四五”重大项目计划》等相关材料分析，宁海县乡镇（街道）被列为2021年县重点项目责任（政策处理）单位的共计380余项（投资金额占全县总投资金额的46%），其中承担项目数量较多的依次是桃源街道、跃龙街道、西店镇、梅林街道；被列入县“十四五”重点项目责任单位的共计330余项，其中承担项目数量较多的依次是西店镇、桃源街道、长街镇、梅林街道。相比较而言，胡陈乡、桑洲镇、深甽镇、茶院乡承担的重点项目数量较少。
图7 乡镇（街道）重点工程（项目）数量对比图
三、对策建议
乡镇（街道）人员力量的配备，是一个涉及历史遗留、干部录用调配、干部管理培养等多维度的综合性问题。深度挖潜编制资源，优化内部结构，提升基层工作效率和编制使用效益迫在眉睫。
（一）加大乡镇（街道）用编保障力度。在公开招录（聘）公务员（事业人员）方面，重点向乡镇（街道）倾斜，保障乡镇（街道）公开招录（聘）用编稳定在60%以上。在干部调动方面，除预留领导干部调任、新录用公务员入编等情况外，仍有空编的乡镇（街道）的用编，原则上予以通过。定期开展全县范围内中层干部双向选聘工作，对优秀中层干部组织统一调配，鼓励并推动县级部门干部到乡镇（街道）任职、挂职，进一步推动优秀干部有序流动。另外，在组织选拔调配干部时，适当考虑乡镇（街道）干部结构等实际情况。
（二）基于乡镇（街道）重点工程的编制效益评估。根据各乡镇（街道）重点工程的数量、体量、类别（如是新建类、续建类等）、建设难易程度以及每个月推进的情况，创新构建“重点工程编制使用效益综合指数”评估体系。具体地说，即每个乡镇（街道）每个重点工程每个月的推进情况均由县重点工程建设领导小组办公室公开督查并进行通报，实行量化赋分，再综合各重点工程建设实际投入的人员编制成本，最后做加权求和，得到重点工程编制使用效益综合指数。每年对上一年度18个乡镇（街道）的重点工程编制使用效益综合指数进行测算，划定指数平均线，高分指数乡镇（街道）即基于重点工程编制使用效益较高的地区。
1.重点工程编制使用效益综合指数M=Z1* M1+ Z2* M2；
Z1，Z2为加权系数，M1为新建项目编制使用效益指数，M2为续建项目编制使用效益指数。
2.新建项目编制使用效益指数M1=
* Z3；
K为新建项目在各次通报的推进指数，K=
；其中：R为项目的年度投资金额，P为督查通报亮灯指数；Z3为修正系数；S为XX乡镇（街道）实有在编干部总人数
3.续建项目编制使用效益指数M2=
T为续建项目在各次通报的投资完成率；
（三）专项编制周转池制度建设。鉴于部分乡镇（街道）重点项目工作较多、任务较重，干部的年龄老化、男女比例失衡等问题，县委编办设计建成了“按需申请、效益评估、达标使用、消化回收”等一个较为完备的乡镇（街道）事业编制周转池管理制度闭环，用于统筹调剂乡镇（街道）空余编制补充供给到编制缺乏、人员力量配备不足的乡镇（街道）使用，逐步化解编制不足乡镇（街道）的用编难题。
四、预期成效
（一）编制审批实现从“粗放”向“精准”转变。以往编制审批存在一定的主观性，有时会出现“会喊的孩子有奶吃”现象。现在通过重点工程（项目）这个切入点，对每个乡镇（街道）的重点工程（项目）工作量进行数字化分析，从而实现编制效益科学评估，可以让编制需求单位的编制实情更加数据化、直观化，为审批提供了有力的依据，有效提升编制使用的靶向性。
（二）编制管理实现从“静态”向“动态”转变。通过对周转池制度的应用，可以清晰、直观显示“哪些乡镇（街道）任务重、编制少，哪些任务轻、编制空”，从而推动编制向实际需求更大的乡镇（街道）倾斜，充分发挥其编制调动的“指挥棒”作用，打破原先编制“一审定终身”的格局，实现党委政府工作重心在哪里，编制就跟进到哪里。
（三）基层导向实现从“讨编制”向“给编制”转变。周转池制度的实施，将工作业绩作为申请编制的重要依据。如果乡镇（街道）要申请编制，只有拿出实打实的工作业绩。同时，编办可以通过综合分析，及时掌握当前及未来一段时间各乡镇（街道）的编制使用效益，主动将编制向需求大的乡镇（街道）倾斜。
