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关于创新机构编制管理模式的几点思考
时间:2015-07-30 15:25:13 
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    今天,相对农业社会和工业社会,人类已经进入信息化时代。在马克思看来,划分一个时代,不在于生产什么,而要看用什么来生产,是工具的变化引发了时代的变革。但时代交替并不是简单的工具性改变,更为重要的是使用工具的方式,随着时代的变更发生了质的改变。就像人们曾经用斧头砍树,后来又用锯来锯树,不仅“锯”代替了“斧头”,而且使用方式也由“砍”变成了“锯”。同理,随着计算机和网络等信息化工具在机构编制管理领域的广泛应用,机构编制管理的模式,也应该做出调整和创新,否则将会严重影响机构编制管理的成效。结合对信息化和机构编制管理的认识与理解,笔者认为,创新机构编制管理模式,要以实现“五化”为目标。
    一、通过信息化,让机构编制管理实现联动化
    机构编制管理处于行政管理的源头位置,但其自身的能力和资源有限,需要组织、人事、财政等相关部门随后拿起管理的接力棒,才能有效完成整个行政管理过程。就当前现状而言,机构编制管理部门与组织、人事、财政等行政部门,在事实上经常处于相对分离的割据状态,虽有业务联系,但联动效果不能有效实现。其主要原因是数出多门,本该在人事、财政等管理环节作为工作依据的编制信息不能实现有效共享,同时也没有相应保障措施来维护编制的法规性尊严。因此,亟需在部门之间构建一个协调配合、资源共享的联动管理机制,而不是相互争权、彼此冲突的耗散机制;同时,就机构编制部门本身来讲,也需要建立并完善一套包含申请、审批、核准、公示、督查、处理、反馈等递进的管理流程,让管理无处不在,才能真正管住、管好并用活有限的执政资源。
    随着计算机、网络以及通信技术等信息化手段的广泛应用,尤其是网络的介入,把行政管理的各个工作环节都联结到了一起,就像一个有机体一样,“牵一发而动全身”的管理效应,随着制度的健全,正在逐渐形成,至少已经从技术角度为机构编制信息共享和联动管理提供了平台。目前,中央编办研发的《实名制管理系统》,吉林省编办正在建设并应用的《编制人事财政综合管理系统》,都是为达到联动管理效果,实现管理的协调、配合和制约而开发的。正是因为有了这样的信息化管理工具,吉林省编办独立设置后才出台了审办分离的管理措施,以及空编使用的管理规定。
从事实上,我们已经看到了机构编制管理的联动效果:过去虽然也规定空编进人必须符合相应的结构标准和职数要求,但是没有相应的保障措施,很难实现这一管理目标;现在,有了《编制人事财政综合管理系统》,则可轻松实现这一目标了。随着《编制人事财政综合管理系统》功能的健全和配套管理制度的不断完善,凡与机构编制相关的信息都将逐渐统一由系统来管理,以彻底解决数出多门的问题。凡涉及机构编制管理的业务内容也将统一通过系统来办理,以达到数据共享、根除底数不清的问题。届时,机构编制管理的联动局面自然也就形成了。
    二、通过信息化,让机构编制管理趋向质量化
    定职能、定机构、定编制是机构编制管理的核心内容。每一名机构编制工作者都知道,要依据职能设定机构,依据机构核定编制,但依据什么来确定职能呢?从编制管理学角度讲:“职能的产生取决于社会发展的客观需要。”所以,应该依据社会发展的客观需要来确定职能。但要掌握始终处于变化中的社会发展客观需要,仅靠数量有限的机构编制工作者,无论在人力上,还是在能力上都是不可能的。因此,实际工作中的机构编制管理,只能相对偏重于事前审批,而审批之后的效能管理以及审批之前的职能确定等工作环节必然会受到弱化,导致机构编制管理中出现一些漏洞,造成超编、混编、混岗、吃“空饷”、底数不清等问题也就不可避免了。
    今天,电脑代替了人脑可以无限存储并处理我们需要的各种资料,互联网可以随时提供我们需要的各种信息。联网后的《实名制管理系统》和《编制人事财政综合管理系统》可以让管理触角伸到每一个工作环节。基于这样的信息化背景,机构编制工作完全可以由阶段式管理走向全程控制。吉林省编办已经提出,今后不仅要管数量,更要管质量。今年,独立设置后的吉林省编办非常忙,主要原因不是因为工作多了,而是因为新的机构编制管理模式正在形成过程中,目前已经完成的机关基本制度建设、基础资料政策法规的收集整理、机构改革成果的检查验收、机构编制信息的核查以及正在进行的事业单位机构编制管理情况调研,都是为实现“质量化”的管理目标而做的基础性工作和积极的努力。随着信息化手段在机构编制管理领域应用的不断深入,调研工作变得越来越高效和快捷,机构编制管理也越来越客观和科学,单纯的数量审批式管理正在逐步趋向包含职能研究和效果评估的质量化管理。
    三、通过信息化,让机构编制管理实现同步化
    统计工作是机构编制管理的一项基本业务,也是检查机构、编制执行情况的重要手段。过去,人工的统计方式不仅不可避免地会产生误差,有时还会出现为了掩盖管理问题而人为修改统计结果的情况,更为不可避免的是,等到统计结果作为管理者决策依据时候,实际工作中数据已经发生了改变,因此决策依据的只能是相对准确的统计结果。决策的滞后必然会带来管理的滞后。可在今天,网络时间处于一种无始无终的状态。随着《编制人事财政综合管理系统》等信息化管理系统的应用和完善,政府专网的联通,尤其是随着机构编制业务办理与中心数据库的联通,机构编制信息会随着业务的办理,自动同步更新到中心数据库中。目前,吉林省编办正在将各类机构、编制和实有人员等信息录入到数据库中。机构编制网络数据库健全以后,同步动态的机构编制管理模式自然也就形成了。那时,统计将不再是一项基本业务,更不用由专人来管理了,因为机构编制工作基础信息健全后,相关的管理信息时时都会自动更新。可见,在信息化背景下,基础信息的建设工作尤为重要。因此,今后一段时间内,要把信息的建立与完善做为机构编制管理的基础性工作。
   《编制人事财政经综合管理系统》的应用,并不意味着机构编制管理范围的扩大,其主要目的在于确保管理的效果,体现机构编制的法规性。因此这套涉及编制、人事和财政等部门的综合管理系统仅限于编制部门使用还不足以达到同步的管理效果。通俗地讲,在《编制人事财政综合管理系统》的使用上,机构编制管理部门的主要任务是确保机构编制相关信息的全面与准确,人事管理部门的主要任务是对号入座,依据机构编制情况来配备人员,只有在此基础上,财政管理部门才能在相关的管理环节上有所依据,并体现出编制的法规性,实现同步化的管理目标。
    四、通过信息化,让机构编制管理走向机制化
    机制与体制同属制度范畴,但机制不同于体制,体制是形之于外的由不同组织构成的制度体系,它通过组织行为实现其特定目标。例如,我国的行政管理体制,从政府的组织设置上就可以看出是从中央到地方的分级管理体制,这次的大部制改革以及省管县的设想都属于体制层面的调整。而机制是形之于内的由不同要素组成的制度系统,它通过要素间的相互协调来实现其特有的功能。例如,交通路口的摄像头,表面看就是一个摄像装置,但其实是一套交通管理机制,它是由摄像头、网络以及影像处理程序和配套的交通管理规定等要素组成的。在这一机制面前,首先是不敢违反,其次是如果不小心违反了就一定会受到惩罚,这是机制不同于一般制度规定的约束功能。吉林省编办正在逐步完善的《编制人事财政综合管理系统》,是为解决超编、混编、吃空饷、数出多门、底数不清等问题,而建立的包括编制、人事、财政信息的综合管理机制。从理论上讲,人事调整一定要用到编制,财政拨款必须要依据编制,这是编制的法规性体现,但要在实际工作中得到贯彻,仅有规定是不行的,因此在启用《编制人事财政综合管理系统》的同时,除了制定相应的配套管理制度外,还要在管理实施过程中设置相应的管理环节,让管理工作只有通过系统处理才能正常运行,就像车辆必须通过装有监控装置的路口一样,管理的目标自然也就实现了。由于这类机制只有在计算机、信息处理程序和网络等信息化工具的基础上才能建立,所以完全有理由说机构编制管理的机制化建设是信息化时代带给我们的必然选择,它让人力做不到的事情变得可以做到了,让人力不能控制的事情变得可以控制了。
    利用信息化工具进行机构编制管理的机制化建设并不仅限于横向的部门之间,纵向的、甚至是纵横交错的管理模式,在网络面前都将不是难事。通过网络,上级可以随时对下级的管理工作进行检查和监督,下级也可以及时掌握上级的管理动态。甚至不同部门、不同级别的机构之间,只要存在着共享信息,就可以通过信息化手段,建立相应的机制来保障管理效果的实现。但是信息化手段本身并不是万能的,只有在科学配套的管理制度支撑下,才能真正起到机制的制约与保障作用。
    五、通过信息化,让机构编制管理转向服务化
    今天,我们正在创建服务型政府。但是,信息不对称意味着的是地位的不平等,地位不平等,服务就无从谈起。因此在政府垄断并控制着各种管理资源的条件下,尤其是机构与编制管理信息被做为一种秘密资源进行管理的背景下,服务是无从体现的。目前,吉林省政府一方面将带有管理性质的审批职能从相关部门逐一剥离,成立了“一站式办公、一条龙服务”的政务大厅,从体制上在转向服务化;另一方面,机构编制管理的信息也正在由政府垄断并控制的封闭状态转为向广大人民群众公开的开放状态,从客观上正在形成地位平等的服务局面。在大家都掌握信息、了解政策的情况下,我们拥有的不再是管理的权力,而是肩负着服务的职责,因此工作实质就是服务,服务意味着要走出去,而不是过去的等着人家找上门来。
    从实际工作中应该看到,无论是政务大厅的成立,还是管理信息的公开,都没有离开信息化工具的支撑,管理信息的共享需要网络,服务信息的公开更离不开网络。网络正在让今天的社会以一种虚拟的状态存在于人们面前,人们的身份也在逐渐网民化,维系网民关系的网上活动规则也不同于现实生活中的法律,它是通过平等协商产生的一种契约,这些变化让人们的关系越来越趋向平等。随着网络的健全以及管理系统的完善,在不远的将来,足不出户就可以实现相应的管理目标并满足人们的服务需求,甚至随着信息化机制的健全,不按规定进行审批的政府行为随时会被管理系统自动曝光。那时,服务将不再是政府的一种目标追求,而将会在事实上成为政府的一种普遍行为。可见,信息化正在逐步让我们走近服务型政府的建设目标。
    今天,无论我们是否意识到,信息化都已经变成社会存在的一个大背景。因此,必须解放思想,创新观念,如果桌上摆的是计算机,连接的是网络,脑袋里装的却是手工时代的管理观念,是很难实现机构编制的管理目标的。国家的经济社会发展事业就像一片茂密的森林,机构编制管理的任务就是要去掉那些不该长出来的树干和树叉,信息化的管理工具就像手中的电锯,我们的工作方式既不能是手工时代“砍”,也不能是机械时代的“锯”,而应该是信息化时代的“推进”,但前提是必须能够找到启动电锯的按钮,“推进”才能是有效的。目前,我们对信息化的认识与理解还有很多不正确的地方,正在做的信息化建设工作可能还存在一些问题,有些甚至可能还需要打破现有状态,重新进行规划和设计,因此利用信息化工具创新机构编制管理,需要做的工作还有很多。相信随着管理观念的调整创新,制度的健全完善和以及系统的不断成熟,机构编制管理的成效一定会变得越来越好。
 

 

 

(来源:中国机构网